El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020. Durante 2019, la economía colombiana se aceleró, creciendo 3,3%. Lo anterior demuestra que tiene fundamentales sólidos. La aceleración se vio interrumpida por la pandemia del COVID-19, que llevará a que la economía se contraiga 5,5% en el 2020. Gracias a los buenos fundamentales, se espera una recuperación rápida, con un crecimiento de 6,6% en 2021.

El déficit fiscal del Gobierno Nacional Central para el 2019 fue 2,5%. Como se expone en los planes financieros de 2020 y 2021, el déficit fiscal se incrementará a 8,2% del PIB en 2020, para luego caer a 5,1% del PIB en 2021.

El resumen ejecutivo del Marco Fiscal de Mediano se presenta a continuación:

Resumen ejecutivo:
Suspensión de la Regla Fiscal

• Se estima que, en 2020, como consecuencia de un choque exógeno sin precedentes, la deuda pública a lo largo y ancho del mundo se eleve de manera sustancial. Los estimativos recientes del FMI sugieren que la relación entre deuda pública bruta y PIB del Gobierno General subiría 26pp entre 2019 y 2020 en el promedio de economías avanzadas. En particular, este indicador se incrementaría en 21pp en el promedio ponderado de los países de la Zona Euro, 32,7pp en Estados Unidos y 30pp en Japón. Asimismo, se estima que la razón deuda a PIB del promedio de países de América Latina aumente en 10,9pp durante 2020.
• Como resultado de la magnitud del choque macroeconómico que experimenta actualmente el país, y la necesidad de utilizar la flexibilidad permitida por la ley 1473 de 2011, el Gobierno decidió suspender la Regla Fiscal para los años 2020 y 2021.
• A la fecha, además de Colombia, más de 20 países con diversas calificaciones crediticias han flexibilizado sus metas fiscales a raíz de los efectos de la pandemia.
• Como insumo para la decisión, el Gobierno solicitó concepto previo al Comité Consultivo de la Regla Fiscal, el cual, por unanimidad, determinó apoyar la utilización de este mecanismo, en reconocimiento de la insuficiencia del componente cíclico de la regla para absorber la extraordinaria magnitud del choque actual.
• La estrategia fiscal del Gobierno nacional establece que se retornará a la senda de déficit fiscal consistente con los parámetros establecidos en la regla fiscal a partir del 2022.
• El programa determina que en el año 2021 se llevará a cabo un ajuste sustancial del déficit fiscal, desmontando buena parte de los gastos extraordinarios de la emergencia. Así mismo, fija las metas de déficit de 2020 y 2021 (8,2% y 5,1% del PIB, respectivamente) que son un ancla de la política fiscal.
• Por último, a petición del Gobierno Nacional, el CCRF ejercerá el papel de Comité independiente para el monitoreo de las finanzas públicas, durante el tiempo de suspensión de la regla fiscal.

2019

• La economía colombiana creció 3,3% en 2019, acelerándose 0,8 puntos porcentuales (pp) frente a 2018, en un contexto de desaceleración de la economía mundial. Las buenas condiciones domésticas impulsaron la demanda interna, que a su vez fue el principal motor del crecimiento económico. Dentro de la demanda interna se destaca el dinamismo del consumo de los hogares y de la inversión. Sectorialmente, el crecimiento estuvo jalonado principalmente por sectores no transables, con excepción de la construcción, que fue el único sector con un crecimiento negativo.
• A pesar del crecimiento observado, los resultados del mercado laboral no fueron satisfactorios. La tasa de desempleo se ubicó en 10,5% (0,8pp superior a la de 2019) y el número de ocupados se redujo en 170 mil personas. Al mismo tiempo, la tasa global de participación se redujo 0,7pp. Los sectores que registraron la mayor pérdida de empleos fueron el agropecuario y la industria manufacturera.
• La inflación mostró un incremento de 62 puntos básicos (pb), cerrando en 3,8% en 2019 y ubicándose dentro de la meta del Banco de la República.
• El crecimiento de la demanda interna por encima del PIB generó un incremento de 0,3pp en el déficit de la cuenta corriente hasta 4,2% del PIB. La inversión extranjera directa (IED), que creció 26,3%, representó la principal fuente de financiamiento.
• En 2019, el GNC alcanzó el menor déficit fiscal desde 2014 y el primer superávit primario desde 2012, consolidando la senda decreciente de su balance iniciada en 2016. Esto hubiera permitido lograr una reducción de la deuda en 2019. No obstante, se realizó el reconocimiento de pasivos no explícitos costosos que, si bien aumentó el saldo de deuda, traerá ahorros financieros en el futuro.
• El resto del sector público tuvo un comportamiento disímil. Mientras que el sector de regionales y locales deterioró su resultado fiscal en 0,9pp del PIB, el Banco de la República produjo mayores utilidades por 0,4pp del PIB, frente a 2018. A nivel agregado, el Sector Público Consolidado (SPC) presentó un déficit fiscal de 2,9% del PIB.
• El aumento en el déficit de cuenta corriente y la disminución del déficit del Gobierno Nacional Central (GNC), permitieron la ampliación del déficit privado, que se reflejó en mayor consumo e inversión, en medio de condiciones financieras favorables.

2020

• En 2020, se esperaba que la economía continuara su proceso de aceleración, lo que efectivamente sucedió en enero y febrero. Sin embargo, a raíz de la propagación del COVID-19 en Colombia, se implementaron medidas de aislamiento preventivo, que, junto con un contexto internacional dominado por la incertidumbre global, llevaron a revisar el pronóstico de crecimiento del PIB desde 3,7% a -5,5%. Tanto en Colombia, como en el resto del mundo, hay alta incertidumbre alrededor de los pronósticos de crecimiento. En ambos casos, la profundidad y la duración de la recesión estarán ligadas a la evolución de la pandemia.
• La naturaleza del choque afectará tanto la producción como la demanda agregada. Los sectores más afectados serán comercio (-11,2%), construcción (-16,1%) y arte, entretenimiento y recreación (-28,2%). Por otro lado, el consumo de los hogares y la inversión caerían 5,7% y 17,7%, respectivamente, y el gasto del Gobierno, que crecería 4,1%, sería el único componente de la demanda interna que contribuiría a su crecimiento.
• La crisis afectará los mercados laborales en todo el mundo, lo que se reflejará en caídas en la tasa de ocupación, aumentos en la inactividad y mayores tasas de desempleo en Colombia.
• En este contexto, la política diseñada por el Gobierno nacional, para enfrentar la emergencia económica y sanitaria ocasionada por el COVID-19, se ha cimentado alrededor de tres ejes: i) el fortalecimiento del sistema de salud y su capacidad de respuesta; ii) ayuda social a la población en condición vulnerable y iii) la protección del empleo y mitigación de la afectación sobre el aparato productivo.
• Se espera que la contracción de la economía de 5,5% esté acompañada por una inflación de 2,4%, inferior en 1,4pp frente a la de 2019, ampliando el espacio para una política monetaria contracíclica.
• Como producto de la recesión, los flujos de IED disminuirán en el presente año (-38,5%). En el financiamiento externo, la caída de estos ingresos sería compensada por el aumento en el endeudamiento externo del sector público para hacer frente a la crisis. Lo anterior se reflejará en un mayor déficit de cuenta corriente de 4,8% del PIB.
• La reducción de los precios del petróleo, dentro del contexto de financiamiento externo antes descrito, llevará a que la tasa de cambio promedio para el año sea de $3,960 pesos por dólar.
• A diferencia de 2019, el mayor déficit de cuenta corriente y la ampliación del déficit del GNC generarían un superávit privado, reflejado en menores niveles de inversión y consumo por parte de este sector.
• Frente al plan financiero de 2020 presentado a comienzo de año, la meta de déficit fiscal del GNC se ampliaría 6,0pp, hasta 8,2% del PIB. Esta meta constituye el ancla de la política fiscal en 2020 y es consistente con una reapertura económica que se acelera a partir del segundo semestre del año. La deuda neta, por su parte, presentaría un incremento de alrededor de 15pp del PIB, jalonado por el mayor déficit fiscal, el menor PIB nominal y un fuerte efecto de la depreciación, que incrementa el valor de la deuda externa en pesos. No obstante, se estima que la deuda como porcentaje del PIB potencial se ubicará por debajo de 60% del PIB, umbral a partir del cual aumenta la probabilidad de que se observen trayectorias de endeudamiento insostenibles en el futuro.
• El déficit del Gobierno General (GG) se ampliaría hasta 9,2% del PIB en 2020, lo cual contempla, además del comportamiento del GNC, un mayor déficit del sector de regionales y locales y un menor superávit de la seguridad social. El Banco de la República tendría por segundo año consecutivo un nivel de superávit extraordinario. Todo lo anterior situaría el déficit del SPC en niveles de 9,5% del PIB.

2021

• El escenario macroeconómico para 2021 presenta una inusual incertidumbre, asociada al desconocimiento sobre la duración y profundidad que pueda generar la pandemia del COVID-19 en la salud, el tejido empresarial, las relaciones laborales y el sistema financiero.
• En el escenario central, se espera que en 2021 el grueso de la economía retome sus actividades, una vez se disipe el choque asociado al COVID-19, permitiendo un rebote de la actividad productiva hasta alcanzar niveles del PIB similares a los de 2019. Lo anterior implicaría un crecimiento económico de 6,6%, resultado que estaría condicionado a que el estado de los balances financieros de las empresas les permita financiar su capital de trabajo y, en particular, reabsorber la mano de obra.
• Los fundamentales macroeconómicos que determinaron el crecimiento de 2019 y los primeros meses de 2020 no se deberían ver afectados por la pandemia, y deberían seguir impulsando el crecimiento en 2021. Estos incluyen una política tributaria amigable con la inversión, una mayor fuerza de trabajo por cuenta del stock de inmigrantes, expectativas de inflación cercanas a la meta, que dan espacio para una política monetaria expansiva, y un sistema financiero sólido.
• Con la recuperación esperada de la economía global, el comportamiento de los distintos componentes de la balanza de pagos se iría normalizando. Sin embargo, la tasa de cambio se mantendría en niveles superiores a la observada antes de la pandemia. Este hecho, aunado a la recuperación de los socios comerciales y los precios del petróleo llevarían a una disminución del déficit en cuenta corriente que ascendería a 3,7% del PIB. Dada la normalización de las condiciones financieras, se espera una recuperación de la IED que crecería 22,5% y volvería a ser la principal fuente de financiamiento del déficit externo.
• La recuperación de la demanda interna y la corrección del déficit del GNC generarían un menor superávit privado, que, aunque no alcanzaría los niveles registrados de 2019, sí reflejaría la convergencia hacia un equilibrio que da un mayor espacio al gasto privado.
• En el marco de la recuperación económica, el ajuste en el déficit del GNC (hasta 5,1% del PIB) se derivará principalmente del desmonte de buena parte de los gastos extraordinarios realizados para atender la pandemia en 2020, aunque se mantendrán algunos gastos que son un efecto rezagado de esta, especialmente los relacionados con las transferencias para el sector salud. De igual manera, el resultado fiscal estará afectado por un moderado ajuste de la inversión y el aumento de los ingresos fiscales, principalmente los tributarios.
• De esta forma, en el 2021 iniciará la senda de reducción de la deuda (-5,1pp del PIB frente a 2020), en respuesta a las favorables perspectivas de las variables macroeconómicas que determinan su dinámica (principalmente el PIB y la tasa de cambio) y a las menores presiones al alza generadas por un déficit primario inferior del Gobierno nacional.
• En términos agregados, se espera que el déficit del GG disminuya en 4,0pp del PIB y se ubique en 5,2% del PIB, como consecuencia de la reducción del déficit del GNC, del sector de regionales y locales (+0,4pp del PIB) y el aumento del superávit de seguridad social a niveles históricos (+0,4pp del PIB).

Mediano plazo

• Tras el fuerte choque que afrontaría la economía colombiana en 2020 y la posterior recuperación en 2021, se prevé que la economía siga presentando excesos de oferta. Consistente con lo anterior, el escenario de mediano plazo se caracteriza por tasas de crecimiento del PIB superiores al promedio de largo plazo entre 2022 y 2028, año en el que se cerraría la brecha del producto. A partir de 2029, la economía crecería a su ritmo potencial, entre 3% y 3,5%.
• Los determinantes de esta trayectoria incluyen la reducción del costo de uso del capital, que generaría efectos permanentes sobre la tasa de inversión de la economía, y el incremento en la fuerza laboral e impulso a la productividad, como resultado de la migración proveniente de Venezuela.
• El déficit de cuenta corriente disminuiría de 3,2% a 2,5% del PIB entre 2022 y 2031, y sería cubierto en un 90% por flujos de IED, atraídos, en buena parte, por la reducción del costo de uso del capital. Este resultado se daría en un contexto de una mayor diversificación productiva, que favorecería la participación de las exportaciones no tradicionales en las totales, generando una mayor competitividad.
• El ajuste del desbalance externo previsto en el mediano plazo estaría fundamentado en una corrección importante tanto del déficit privado como público, en línea con una tasa de inversión estable (23,3% en promedio) y un ligero aumento del ahorro total de la economía en el mediano plazo, hasta llegar a 21,9% del PIB.
• Una vez disipados los efectos de la pandemia, en nuestro escenario central, en el 2022, el GNC retomará la senda de balance fiscal que establece la regla, generando importantes superávits primarios que, junto con sólidas bases macroeconómicas, darán como resultado una deuda pública decreciente en el mediano plazo.
• El Gobierno nacional dispone de un conjunto de alternativas para retornar a la senda de déficit estipulada por la Regla Fiscal en 2022, que combina incrementos en los ingresos y reducciones en los gastos. El escenario central del Gobierno se fundamenta en la intención de combinar un incremento sustancial y permanente del ingreso corriente, con una priorización y focalización de los gastos corrientes, que permitan abrir gradualmente espacio para la inversión pública.
• De acuerdo con el escenario central, en torno al cual persiste alta incertidumbre, se plantea la necesidad de aumentar los ingresos corrientes a partir de 2022 y mejorar la focalización y efectividad del gasto social. De acuerdo con el análisis técnico, Colombia tiene un alto potencial para incrementar sus ingresos recurrentes, y al mismo tiempo reducir parte de sus gastos en funcionamiento.
• Para el resto del sector público, se prevé una normalización de su dinámica de ingresos y gastos a partir de 2022. En línea con el importante ajuste fiscal que se proyecta para el GNC, se esperan altos superávits primarios para el GG desde 2022 en adelante, que orientarán la deuda neta del GG hacia niveles cercanos al 31% del PIB en 2031.
• Finalmente, este MFMP2020 cierra con un análisis integral sobre la sostenibilidad de la deuda pública del GNC para el periodo 2020-2031, que en términos generales refleja cómo, ante diversos escenarios de estrés, el pasivo tiende a estabilizarse en el tiempo.