Al fallar un control de nulidad, la Sección Cuarta del Consejo de Estado indicó que los derechos de sistematización y asistencia al contribuyente no pueden ser exigidos por el Departamento de Risaralda a los contribuyentes del impuesto de vehículos al tratarse de un cobro por funciones administrativas no creado por ley.

Síntesis del caso: Se demandó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda la nulidad del artículo 6° de la Ordenanza 038 del 30 de noviembre de 2009 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, que se refiere al cobro de los derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente, establecidos para la liquidación y pago de los impuestos sobre vehículos automotores, dirigido a los propietarios o poseedores de vehículos iguales o mayores a cuatro ruedas, por un monto equivalente a 1.6 SMLDV y para los automotores de tres ruedas o menos el equivalente a 1 SMLDV.

Para el demandante la norma demandada viola el principio de legalidad del tributo, ya que estableció un impuesto sin que preexistiera una ley que ordenara su creación ni sus elementos constitutivos. En su opinión la Asamblea de Risaralda se arrogó una función que no le corresponde y excedió las facultades que le fueron concedidas por la Constitución y la ley, ya que se configuró la causal de falta de competencia material para crear o imponer contribuciones fiscales o parafiscales que es facultas exclusiva del Congreso de la República.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 31 de enero de 2012, declaró la nulidad de la norma demandada, por violación al principio de legalidad tributaria.

Extracto: “La liquidación del tributo que emite la Gobernación de Risaralda -Secretaría de Hacienda-, bajo el denominado “servicio de sistematización y asistencia al contribuyente”, realmente se deriva del ejercicio de una función que le fue asignada como autoridad administrativa: velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales.

Es por eso que se enmarca dentro del ámbito de una función de carácter administrativo, consistente en definir el monto de la obligación de cada uno de los sujetos pasivos del impuesto de vehículos, para asegurar el recaudo del tributo... Las anteriores características no se presentan en el gravamen estudiado, en tanto este se cobra por el cumplimiento de una función administrativa y no como contraprestación de un servicio que puede utilizar o no el ciudadano...

La Sala advierte que el gravamen establecido bajo la denominación de “derechos por el servicio de sistematización y asistencia al contribuyente” no tiene sustento en una ley. Fue establecido directamente por la asamblea departamental. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009, en la que ha señalado que la facultad creadora de los tributos está atribuida al Congreso, y que a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los hubiere fijado directamente.

Esta conclusión es aplicable a cualquier tipo de tributo, llámese impuesto, tasa o contribución, respetando, naturalmente, las especificidades que para cada uno de ellos ha dispuesto la Constitución Política. Teniendo en cuenta que no existe una ley que haya autorizado la creación del gravamen, es claro que el departamento de Risaralda no tenía competencia para imponerlo en su jurisdicción.

De modo que, al establecerlo, la entidad territorial se atribuyó funciones propias del legislador. A todo lo anterior, que sería suficiente para declarar la nulidad de la actuación demandada, la Sala quiere agregar que es improcedente que el departamento establezca un cobro por la sistematización y emisión del formulario de liquidación del impuesto de vehículos...”.

b. Diferencias entre servicio público y función administrativa y entre precios públicos y tasas.

Extracto: El gravamen no constituye una contraprestación por la realización de un servicio público - elemento consustancial de las tasas y contribuciones- puesto que lo que pretende realmente el departamento es cobrar por el cumplimiento de una función administrativa, que se manifiesta en la potestad tributaria de la que es titular la Administración.

Eso es lo que refleja la norma demandada al supeditar el cumplimiento de esas obligaciones, al pago de dichos dineros por parte del contribuyente. Al respecto no está de más recordar la distinción entre servicio público y función administrativa. El servicio público es entendido como aquella actividad organizada dirigida a satisfacer necesidades de interés general, en forma regular y continua, por parte del Estado, en forma directa, o por particulares expresamente autorizados para ello, con sujeción a un régimen jurídico especial.

Por su parte, la función administrativa es una especie dentro del género de la función pública y ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir con los diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines. Generalmente, se traduce en el señalamiento de conductas, la expedición de actos unilaterales y el ejercicio de coerción.

De esta forma podemos concluir que el servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares, mientras que la función pública se exterioriza a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, el ejercicio de la autoridad inherente al Estado...Así las cosas, el gravamen no puede reputarse tasa como una especie de los tributos.

Estas se caracterizan por constituir una contraprestación, a cargo de los usuarios de un servicio público que presta el Estado, esto es, por su bilateralidad, por oposición a la unilateralidad que identifica a los impuestos. Menos aún puede asimilarse a una contribución, si se atienden las características propias de ellas, expuestas en el numeral 3.3. de esta sentencia.

Las razones expuestas permiten entender que el gravamen tampoco encuadra dentro de la categoría de los precios públicos, que corresponden a ingresos no tributarios cuya causa jurídica es la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios públicos y que se caracterizan porque son voluntarios para quien los paga, pues su adquisición depende de la iniciativa de quien los demanda.

A diferencia de las tasas, en las que la obligación de pagarlas emana de la potestad tributaria del Estado, que se ejerce mediante la ley (origen ex lege), en los precios públicos dicha obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu).

Allí el Estado actúa como un particular, sujeto principalmente a reglas de derecho privado, esto es, sin ejercer propiamente su poder de imposición. Simplemente contrata bajo la figura del “precio”, lo que supone, en condiciones normales, la existencia de prestaciones y contraprestaciones de total equivalencia y de carácter directo e individual.

Sentencia del 12 de noviembre de 2015. Exp. 66001-23-31-000-2010-00412-01 (19449) M.P. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Medio de control de nulidad

NOTA DE RELATORÍA: Se decidió estar a lo resuelto en la sentencia del 7 de mayo de 2015 (expediente 20.152) que anuló el cobro por derechos de sistematización y asistencia del contribuyente establecido en el parágrafo del artículo 6° de la Ordenanza 038 del 30 de noviembre de 2009 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda.

* Aclaración de voto del Doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.