De acuerdo con una decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no es ilegal la expresión “las instalaciones” contenida en el artículo 14 del Decreto 1794 de 2013, mediante el cual se definieron los servicios integrales de aseo y cafetería para efectos del IVA, porque no restringe esos servicios a actividades relacionadas con la limpieza y conservación de inmuebles del contratante ni los condiciona a que el servicio sea prestado en sus instalaciones.
Síntesis del caso: Se negó la nulidad de la expresión “las instalaciones” contenida en el artículo 14 del Decreto 1794 del 21 de agosto de 2013, reglamentario de la Ley 1607 de 2012, mediante el cual se definieron los servicios integrales de aseo y cafetería para efectos del impuesto sobre las ventas, toda vez que se concluyó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no excedió la potestad reglamentaria al incluir tal expresión en la definición, toda vez que resultaba necesaria para precisar el aspecto material de la base gravable especial del IVA, en orden a prevenir que los servicios que la norma no tiene en cuenta se beneficien de esa base gravable especial.
Problema jurídico: ¿Al incluir la expresión “las instalaciones” dentro de la definición de servicios integrales de aseo sujetos a la base gravable especial del IVA del artículo 462- 1 del ET, se incurrió en una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo, en la medida en que habría circunscrito los servicios en cuestión a aquellos que cumpliesen una condición espacial o de lugar no prevista expresamente en la disposición reglamentada?
Tesis: “[E]l Gobierno expidió el Decreto 1794, del 21 de agosto de 2013, para, entre otros propósitos, definir lo que debía entenderse por servicio integral de aseo a los efectos del artículo 462-1 del ET. En esencia, determinó que el servicio integral de aseo comprende las actividades que se requieran para la limpieza y conservación de las instalaciones del contratante. Las preocupaciones manifestadas por el actor en el sentido de que por razones gramaticales la expresión acusada restringe el concepto de servicios integrales de aseo (sujeto a un tratamiento especial en IVA) resultan infundadas, en la medida en que el texto de la disposición reglamentaria no restringe los servicios a los que se refiere únicamente a las actividades que se relacionen con la limpieza y conservación de inmuebles del contratante, ni los condiciona a que el servicio sea prestado en sus instalaciones. Si bien es cierto que el vocablo «instalación» cuenta con la definición gramatical que le atribuye el demandante, por sí sola esa definición no conlleva que las actividades deban desarrollarse dentro de un inmueble, construcción, edificación u otra similar. En ese sentido ya se pronunció esta Sección en el auto del 7 de diciembre de 2017, dictado en el expediente 23254, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en el cual se consideró que la expresión instalaciones tiene un sentido más amplio que el de una edificación. (…) En ese orden, la Sala considera que no concurre un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por el hecho de que la disposición acusada haya señalado que el servicio integral de aseo comprende todas las actividades que sean necesarias para la limpieza y conservación de instalaciones del contratante; máxime si se tiene en cuenta que el artículo 462-1 del ET estableció una base gravable especial del IVA indicando los servicios a los que les sería aplicable, pero sin definirlos, razón por la que se hacía necesario que el Gobierno se ocupara de esa tarea en aras de la efectiva aplicación de la norma. Valga señalar en este sentido que la definición general de prestación de servicios en el IVA consagrada en el artículo 1.º del Decreto 1372 de 1992 (compilado el en artículo 1.3.1.2.1 del Decreto 1625 de 2016) (…) resulta insuficiente, habida cuenta de su generalidad, para aportar los elementos de juicio necesarios para la aplicación de la regla prevista en el artículo 462- 1 del ET. La inclusión en el ordenamiento jurídico de definiciones como la cuestionada por el demandante es necesaria en la medida en que tenga por objeto precisar las condiciones en las que se debe aplicar una regla especial o que es excepcional a la regulación general. Comoquiera que en materia del IVA los servicios sujetos al impuesto se gravan sobre el valor de la transacción, la Sala considera que era oportuno precisar el aspecto material de la base gravable especial dispuesta por el artículo 462-1 del ET; de no ser así, podría suceder que servicios que no fueron tenidos en cuenta por la norma se beneficiaran de esa base gravable especial. Así, en la medida en que resultaba necesaria la precisión efectuada reglamentariamente para detallar las condiciones en las que debía aplicarse la base especial del IVA y dado que la norma reglamentada no estipuló las particularidades de la clase de servicios objeto de reglamentación, la Sala considera que el reglamento cuestionado no contraría la ley ni excede el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por lo expuesto, y en razón a que los cargos de nulidad formulados contra el reglamento demandado se sustentan en una interpretación del artículo 14 del Decreto 1794, del 21 de agosto de 2013, que no es la adecuada, se negarán las pretensiones de la demanda”
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1° de agosto de 2018, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación: 11001-03-27-000-2014-00074-00 (21326).
